Specificità avvocature pubbliche

Le specificità delle Avvocature Pubbliche

Quale ruolo occupa l’Avvocatura all’interno di un ente pubblico? Quali bisogni è chiamata a soddisfare, onde rendere un servizio adeguato alla struttura a cui risponde? Da un lato la premessa doverosa è che i concetti di autonomia e indipendenza devono sempre restare propri della suddetta professione; dall’altro le peculiarità dell’ente, nonché i suoi fattori strategici ed obiettivi di appartenenza, rendono particolarmente complessa la gestione dell’ufficio legale addetto. E’ ovvio che le dimensioni, il carico di contenzioso, nonché le caratteristiche ulteriori dell’ente stesso siano tutti fattori da tenere in considerazione.Insomma, le Avvocature Pubbliche, pur gestendo le differenti tipologie di contenzioso in maniera analoga a quanto avviene negli studi legali privati, sono dotate di proprie peculiarità gestionali ed organizzative, che si tratti di comuni, province, regioni, ospedali ed aziende sanitarie, consorzi, aziende pubbliche ed università.

Di quali peculiarità stiamo parlando?

Short list degli avvocati esterni, di cui l’ente deve tener conto in fase di affidamento degli incarichi, al fine di garantire imparzialità e rotazione; dovrà attenersi ad un albo specifico di professionisti accreditati, onde richiedere preventivi di spesa e affidargli l’incarico; vige qui un principio di turnazione “tout court”, essendo necessaria la maggior coerenza possibile tra l’oggetto dell’incarico e la specifica competenza richiesta.

Gestione delle assicurazioni, dato che negli ultimi anni si è assistito ad un incremento tutt’altro che trascurabile delle richieste risarcitorie nei confronti della Pubblica Amministrazione per danni provocati a terzi, e le cause sono molteplici: l’insufficiente manutenzione delle infrastrutture – dettata da difficoltà economiche di breve o medio termine – e una maggior consapevolezza dei propri diritti da parte dei cittadini, sono solo alcune tra le tante; si tratta per lo più di contenziosi relativi a piccoli sinistri stradali, che cumulati vanno però a comporre un mosaico piuttosto articolato e gravoso dal punto di vista economico per i relativi bilanci, senza contare che la magistratura si mostra spesso favorevole al danneggiato, e ciò non gioca certo a favore di una gestione agevole, per l’ente stesso;

Gestione delle parcelle e relativa congruità: partiamo con il dire che i compensi professionali relativi all’avvocatura interna degli enti locali per le spese compensate prevedono un duplice “tetto”: il primo è di natura oggettiva, inteso rispetto al complesso delle risorse destinabili dall’Ente alla corresponsione dei compensi, che non possono in ogni caso eccedere l’importo già stanziato prendendo come riferimento l’anno 2013, come sancito dal d.l. 90/2014 (al di là di interpretazioni giurisprudenziali che ne hanno, in alcuni casi, attenuato la portata applicativa); Il secondo è invece di natura soggettiva, riferito al trattamento retributivo del singolo dipendente, poiché i compensi potranno essere corrisposti solo in modo da attribuire a ciascun avvocato una somma che non ecceda il trattamento economico complessivo, maturato di anno in anno. Infatti, nell’ipotesi di sentenza favorevole con recupero delle spese legali a carico delle controparti, le somme recuperate sono ripartite tra gli avvocati dipendenti delle amministrazioni nella misura e con le modalità stabilite dai rispettivi regolamenti, nonché dalla contrattazione collettiva, e comunque non superando il limite appena richiamato. In ogni caso, laddove operativa, la valutazione delle parcelle da erogare agli Avvocati dipendenti è estremamente complessa, dato che deve far riferimento ad una serie di parametri, tra cui il Regolamento interno opportunamente approvato, il Budget complessivo dell’ente, e il tetto individuale che non può superare la retribuzione lorda del dipendente. Va detto che i presupposti richiesti per la ripartizione dei compensi professionali sono chiari, e consistono nell’esito favorevole del giudizio o di altro procedimento nel quale l’avvocato abbia esercitato il patrocinio per l’ente, la condanna della controparte alle spese e, in ultimo, l’effettivo recupero a carico della controparte dell’importo liquidato dal giudice a titolo di spese legali.

E per i pignoramenti?

Passiamo ora al fenomeno dei pignoramenti e, più in generale, dei debiti fuori bilancio, patologia solo in minima parte governata dagli Enti di Medio-Grandi dimensioni – soprattutto nelle Regioni del Sud Italia – e per i quali la numerosità raggiunge in alcuni casi livelli realmente preoccupanti.

Da quanto riscontrato, tale problematica scaturisce principalmente da una difficoltà economica reale che risulta assolutamente aggravata da un deficit di comunicazione interna agli enti. Il “buco nero” gestionale si verifica quando le singole strutture dirigenziali o l’ufficio legale non trasmettono gli atti tempestivamente: di conseguenza, l’Ufficio Finanziario viene a conoscenza della sentenza di condanna con enorme ritardo, spesso quando il termine di grazia dei 120 giorni per il pagamento spontaneo è già scaduto e il pignoramento delle casse comunali è già stato avviato dalla controparte.

Questo scollamento temporale fa lievitare i costi a causa di interessi e spese di precetto, configurando profili di responsabilità erariale per colpa grave in capo ai dirigenti inerti. È importante, dunque, poter disporre di un Sistema di raccolta e gestione delle informazioni attinente i procedimenti giudiziari in tempo utile, e tale da consentire agli Uffici interessati – finanziario in primis – di operare in conseguenza degli atti giudiziari di condanna in maniera appropriata, sinergica e tempestiva.

In quasi tutte le tipologie di Enti si rende necessaria la costituzione di una Banca Dati relativi ai Sinistri (stradali e non); il sinistro inteso come formale richiesta di risarcimento danni, l’istanza di mediazione alla luce del nuovo perimetro obbligatorio introdotto dalla Riforma Cartabia (D.Lgs 28/2010) o il ricevimento di atti giudiziari (ad esempio ricorso per ATP, atto di citazione in giudizio, chiamata in causa). Il sinistro deve essere unicamente legato ad una sola richiesta e ad un unico danneggiato e le caratteristiche possono essere molteplici, rientrando in una casistica piuttosto ampia.

Gestione dei pareri legali

Partendo dal presupposto che le consulenze che un’Amministrazione può chiedere al proprio legale di fiducia possono essere delle più svariate tipologie, ci troviamo su una sottile linea che separa il principio di trasparenza della PA dal diritto di difesa. È per questo che il tema dell’accesso – sia esso documentale (ex L. 241/1990) o civico generalizzato (FOIA ex D.Lgs. 33/2013) – diventa preponderante.

L’orientamento giurisprudenziale consolidato, guidato dal Consiglio di Stato, ribadisce che gli atti redatti dai legali nell’ambito di una consulenza strategica sono coperti da segreto professionale e sottratti alla divulgazione per tutelare la parità delle armi nel processo. Nello specifico, i pareri legali sono assoggettabili all’accesso esclusivamente qualora l’ente ne abbia recepito integralmente il contenuto, trasformandoli nella motivazione stessa del provvedimento finale. Al contrario, rimangono rigidamente protetti dal segreto tutti i pareri che attengono a tesi difensive, valutazioni del rischio o strategie in una fase contenziosa o pre-contenziosa.

In quest’ottica, diventa cruciale per l’Ente disporre di una piattaforma informatica che permetta di segregare i pareri e i documenti riservati, differenziando i livelli di accesso degli utenti per evitare data breach o la diffusione involontaria di strategie difensive coperte da segreto professionale.

Fondo rischi

Il punto 5.2 dell’allegato 4.2 al D.Lgs. 118/2011 precisa come l’Ente sia tenuto, nell’ottica di un contenzioso in cui abbia una significativa probabilità di soccombenza, ad accantonare le risorse necessarie per il pagamento degli oneri previsti dalla sentenza “stanziando nell’esercizio le relative spese che, a fine esercizio, incrementeranno il risultato di amministrazione che dovrà essere vincolato alla copertura delle eventuali spese derivanti dalla sentenza definitiva. A tal fine si ritiene necessaria la costituzione di un apposito fondo rischi. Nel caso in cui il contenzioso nasca con riferimento ad una obbligazione già sorta, per la quale è stato già assunto l’impegno, si conserva l’impegno e non si effettua l’accantonamento per la parte già impegnata. L’accantonamento riguarda solo il rischio di maggiori spese legate al contenzioso”. Va da sé che, anche in questo caso, ci troviamo davanti ad una necessità degli enti di far fronte molto spesso a cifre considerevoli, che si tratti di piccoli comuni oberati di cause legali relative – ad esempio – a numerosi sinistri stradali, oppure a grandi enti soggetti all’eventualità di spese particolarmente ingenti per contenziosi di grande impatto economico. Bisogna comunque precisare che, su tale accantonamento, anche in virtù dello stato attuale dell’economia del nostro Paese, la Corte dei conti svolge una meticolosa attività di controllo, pretendendo oggi un monitoraggio costante e non più solo annuale, con stime del rischio ancorate a rigorosi parametri tecnici (standard IAS 37 e OIC 31).

La stessa Corte Regionale dell’Emilia-Romagna evidenzia che “il Comune dovrà effettuare la classificazione delle passività potenziali distinguendole tra debiti certi, passività probabili, passività possibili e passività da evento remoto, secondo i seguenti principi:

il debito certo, che presenta un indice di rischio 100%, è quello che fa seguito ad una sentenza esecutiva, sospesa però momentaneamente ex lege;
la passività “probabile”, con indice di rischio del 51%, (che impone un ammontare di accantonamento che sia pari almeno a tale percentuale), è quella nel cui alveo includere sia i casi di provvedimenti giurisdizionali non esecutivi, sia i giudizi non ancora esitati in decisione, per cui l’avvocato abbia espresso un giudizio di soccombenza di grande rilevanza;
la passività “possibile” che, in base al documento OIC n. 31 nonché dello IAS 37, è quella in relazione alla quale il fatto che l’evento si verifichi è inferiore al probabile e, quindi, il range oscilla tra un massimo del 49% e un minimo determinato in relazione alla soglia del successivo criterio di classificazione;
la passività da evento “remoto”, la cui probabilità è stimata inferiore al 10%, con accantonamento previsto pari a zero”.

Mediazione e Negoziazione Assistita

Anche gli strumenti alternativi di risoluzione delle controversie hanno subito delle importanti modifiche nell’ottica della PA; difatti, la Riforma Cartabia ha rafforzato l’effettività della Mediazione civile e della Negoziazione assistita. In particolare, è stato chiarito che la conclusione di accordi conciliativi da parte dei funzionari pubblici non integra di per sé responsabilità erariale, salvo i casi di dolo o colpa grave, riducendo così il tradizionale atteggiamento difensivo dell’amministrazione. La riforma ha inoltre imposto una partecipazione effettiva della PA ai procedimenti di mediazione, richiedendo la presenza di soggetti muniti di adeguati poteri decisionali, e ha previsto conseguenze processuali sfavorevoli in caso di rifiuto ingiustificato di proposte conciliative. Nel complesso, l’intervento normativo mira a favorire una gestione più efficiente e collaborativa del contenzioso pubblico, incentivando il ricorso a soluzioni stragiudiziali e contribuendo alla deflazione del carico giudiziario.

Performance, statistiche e interazioni con altri uffici

Prendiamo a riferimento il sistema di valutazione delle performance dell’Avvocatura dello Stato: su una base normativa, ai sensi del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, la Relazione viene redatta a conclusione del ciclo di gestione della performance, e ha la funzione di evidenziare a consuntivo i risultati organizzativi raggiunti dall’Avvocatura dello Stato nel corso dell’anno di riferimento. Il suo scopo è quello di verificare che gli obiettivi fissati nella direttiva annuale, nonché nella fase programmatoria, siano raggiunti, nonché di rappresentarlo a tutti gli stakeholder, ossia i soggetti – interni ed esterni – con cui l’Amministrazione è entrata in contatto, e che possono influenzare (o essere influenzati) il raggiungimento degli obiettivi prefissati. Rilevante poi la figura dello “stakeholder chiave”, la cui azione nell’ottica di decisioni in ambito di spesa, investimento, collaborazione e regolazione, influenza il raggiungimento degli obiettivi della struttura. Sappiamo che la Relazione sulla performance viene redatta dall’organo politico-amministrativo dell’Ente, che in questo caso è dato dall’Avvocato Generale dello Stato, ovviamente con la collaborazione dei vertici dell’Istituto e dell’Ufficio I- Affari Generali. Da non sottovalutare l’importanza del contesto esterno, al fine di capire quali sono i soggetti con cui l’Amministrazione è entrata in contatto, e che possono influenzare (o essere influenzati) dal raggiungimento degli obiettivi prefissati. Per ciò che concerne invece le interazioni con altri uffici, con la digitalizzazione della Giustizia anche gli Uffici Notifiche si sono innovati; infatti le notifiche telematiche presso gli Uffici Notificazioni, Esecuzioni e Protesti (UNEP) rappresentano una significativa evoluzione nel processo civile, introducendo una maggiore efficienza e digitalizzazione nelle procedure. Il nostro discorso nasce dalle notifiche telematiche UNEP, intendendo con esse un sistema che consente agli avvocati di depositare telematicamente le richieste di notifica e pignoramento, eliminando la necessità di presentare fisicamente la documentazione. Questo processo digitalizzato semplifica notevolmente le procedure, velocizza i tempi e riduce l’impatto ambientale: in breve, avremo maggior efficienza, e quindi riduzione dei tempi di attesa e semplificazione delle procedure; eliminazione della burocrazia cartacea e maggiore tracciabilità delle pratiche, dovuta ad un’elevata digitalizzazione; possibilità di effettuare le operazioni da remoto, 24 ore su 24, 7 giorni su 7, e ovviamente una maggior trasparenza, intesa come controllo sullo stato delle pratiche e possibilità di consultare online i documenti depositati. Il processo di notifica telematica avviene attraverso specifici applicativi informatici, che consentono agli avvocati di:

Compilare e trasmettere le richieste: Gli atti vengono redatti in formato digitale e inviati telematicamente all’UNEP competente.
Verificare lo stato delle pratiche: È possibile monitorare l’avanzamento delle richieste e consultare i documenti depositati.
Ricevere le comunicazioni: L’UNEP invia le comunicazioni relative all’esito delle pratiche direttamente alla PEC dell’avvocato.

Per poter effettuare correttamente la notifica, è necessario rispettare alcuni requisiti tecnici specifici:

Posta Elettronica Certificata (PEC): È lo strumento indispensabile per lo scambio di comunicazioni con valore legale. Sia il mittente (generalmente un avvocato) che l’UNEP devono essere dotati di un indirizzo PEC attivo e funzionante.
Software di Gestione Documentale: È necessario un software in grado di creare e gestire i documenti informatici nel formato richiesto, solitamente PDF/A. Questo software deve permettere di compilare i modelli di richiesta di notifica previsti e di allegare i documenti necessari.
Connessione Internet: È indispensabile una connessione stabile e veloce per l’invio e la ricezione dei documenti.
Firma Digitale: In alcuni casi, potrebbe essere richiesta la firma digitale per autenticare i documenti inviati.

Requisiti Specifici per i Documenti

Formato: I documenti devono essere convertiti in formato PDF/A, un formato standard per la conservazione a lungo termine dei documenti elettronici.
Contenuto: I documenti devono contenere tutte le informazioni richieste dalla normativa vigente, come ad esempio:

○ Dati identificativi delle parti coinvolte

○ Descrizione dell’atto da notificare

○ Indirizzo PEC del destinatario

○ Eventuali allegati

Struttura: I documenti devono rispettare la struttura prevista dai modelli di richiesta di notifica forniti dall’UNEP.

Requisiti per il Software di Gestione del Processo Civile Telematico (PCT)

Compatibilità: Il software utilizzato deve essere compatibile con il sistema informatico dell’UNEP e con i protocolli di comunicazione previsti.
Funzionalità: Deve permettere di:

○ Creare e gestire le richieste di notifica

○ Verificare la correttezza dei dati inseriti

○ Inviare i documenti all’UNEP in modo sicuro

○ Ricevere le ricevute di consegna

Aggiornamenti: Il software deve essere costantemente aggiornato per adeguarsi alle eventuali modifiche normative o tecniche.

Come possiamo intuire dal grafico di cui sopra, occorre distinguere tra due fasi, ossia quella di misurazione, orientata a quantificare i risultati raggiunti dall’Amministrazione nel suo complesso, i contributi delle articolazioni organizzative e dei gruppi (performance organizzativa) e i contributi individuali (performance individuali), e quella di valutazione, volta alla formulazione di un giudizio complessivo sulla performance in base al livello misurato di raggiungimento degli obiettivi rispetto ai target prefissati, considerando i fattori (interni ed esterni) che possono aver influito positivamente o negativamente sul grado di raggiungimento degli obiettivi medesimi, anche al fine di apprendere per un miglioramento nel ciclo successivo; la performance organizzativa è data quindi dall’insieme dei risultati attesi dalle attività dell’amministrazione – rappresentati in termini quantitativi con indicatori e target – relativi ai servizi erogati ed ai prodotti realizzati, nonché alle funzioni di amministrazione a supporto della missione istituzionale, tenendo conto dello stato delle risorse a disposizione e avendo come riferimento. Inoltre, può essere riferita a diverse unità di analisi: l’amministrazione nel suo complesso, le singole strutture organizzative dell’amministrazione e i progetti, secondo le indicazioni contenute nelle “Linee guida per i sistemi di misurazione e valutazione della performance”, emanate dal Dipartimento della Funzione Pubblica nel 2017.