È necessario chiedersi quale ruolo, precisamente, occupi l’Avvocatura all’interno di un ente pubblico, e quali bisogni sia chiamata a soddisfare, onde rendere un servizio adeguato alla struttura a cui risponde. Da un lato, questa premessa non può che far capo ai concetti di autonomia e indipendenza, che devono sempre restare propri della suddetta professione; dall’altro le peculiarità dell’ente – nonché i suoi fattori strategici ed obiettivi di appartenenza – rendono particolarmente complessa la gestione dell’ufficio legale addetto; è ovvio che le dimensioni, il carico di contenzioso, nonché le caratteristiche ulteriori dell’ente stesso, siano tutti fattori da tenere in considerazione. Con tali premesse, va detto che le Avvocature Pubbliche, pur gestendo le differenti tipologie di contenzioso in maniera analoga a quanto avviene negli studi legali privati, sono dotate di proprie peculiarità gestionali ed organizzative, che si tratti di comuni, province, regioni, ospedali ed aziende sanitarie, consorzi, aziende pubbliche ed università; è il caso quindi di specificare le caratteristiche che maggiormente differenziano un’Avvocatura Privata da una Pubblica. Il primo punto riguarda la short list degli avvocati esterni, di cui l’ente deve tener conto in fase di affidamento degli incarichi, al fine di garantire imparzialità e rotazione; dovrà attenersi ad un albo specifico di professionisti accreditati, onde richiedere preventivi di spesa e affidargli l’incarico; vige qui un principio di turnazione “tout court”, essendo necessaria la maggior coerenza possibile tra l’oggetto dell’incarico e la specifica competenza richiesta. Altro tema da affrontare è quello concernente la gestione delle assicurazioni, dato che negli ultimi anni si è assistito ad un incremento tutt’altro che trascurabile delle richieste risarcitorie nei confronti della Pubblica Amministrazione per danni provocati a terzi, e le cause sono molteplici: l’insufficiente manutenzione delle infrastrutture – dettata da difficoltà economiche di breve o medio termine – e una maggior consapevolezza dei propri diritti da parte dei cittadini, sono solo alcune tra le tante; si tratta per lo più di contenziosi relativi a piccoli sinistri stradali, che cumulati vanno però a comporre un mosaico piuttosto articolato e gravoso dal punto di vista economico per i relativi bilanci, senza contare che la magistratura si mostra spesso favorevole al danneggiato, e ciò non gioca certo a favore di una gestione agevole della questione da parte dell’ente stesso; Già all’interno di queste prime tematiche affrontate, si inserisce la gestione delle parcelle. Partiamo con il dire che i compensi professionali relativi all’avvocatura interna degli enti locali per le spese compensate prevedono un duplice “tetto”: il primo è di natura oggettiva, inteso rispetto al complesso delle risorse destinabili dall’Ente alla corresponsione dei compensi, che non possono in ogni caso eccedere l’importo già stanziato prendendo come riferimento l’anno 2013, come sancito dal d.l. 90/2014 (al di là di interpretazioni giurisprudenziali che ne hanno, in alcuni casi, attenuato la portata applicativa); Il secondo è invece di natura soggettiva, riferito al trattamento retributivo del singolo dipendente, poiché i compensi potranno essere corrisposti solo in modo da attribuire a ciascun avvocato una somma che non ecceda il trattamento economico complessivo, maturato di anno in anno. Infatti, nell’ipotesi di sentenza favorevole con recupero delle spese legali a carico delle controparti, le somme recuperate sono ripartite tra gli avvocati dipendenti delle amministrazioni nella misura e con le modalità stabilite dai rispettivi regolamenti, nonché dalla contrattazione collettiva, e comunque non superando il limite appena richiamato. In ogni caso, laddove operativa, la valutazione delle parcelle da erogare agli Avvocati dipendenti è estremamente complessa, dato che deve far riferimento ad una serie di parametri, tra cui il Regolamento interno opportunamente approvato, il Budget complessivo dell’ente, e il tetto individuale che non può superare la retribuzione lorda del dipendente. Va detto che i presupposti richiesti per la ripartizione dei compensi professionali sono chiari, e consistono nell’esito favorevole del giudizio o di altro procedimento nel quale l’avvocato abbia esercitato il patrocinio per l’ente, la condanna della controparte alle spese e, in ultimo, l’effettivo recupero a carico della controparte dell’importo liquidato dal giudice a titolo di spese legali. Passiamo ora al fenomeno dei pignoramenti, e più in generale dei debiti fuori bilancio, patologia solo in minima parte governata dagli Enti di Medio-Grandi dimensioni soprattutto nelle Regioni del Sud Italia e per i quali la numerosità raggiunge in alcuni casi livelli realmente preoccupanti.
Da quanto riscontrato, tale problematica scaturisce principalmente da una difficoltà economica reale che risulta assolutamente aggravata dalla difficoltà con cui le singole strutture dirigenziali, titolari dei procedimenti di spesa, riscontrano nell’avere a disposizione tutti gli atti ed elementi utili per definire il pagamento delle sentenze di condanna, in tempo utile in modo da evitare che la controparte si attivi con procedimenti esecutivi a carico dell’Ente. È importante, dunque, poter disporre di un Sistema di raccolta e gestione delle informazioni attinente i procedimenti giudiziari in tempo utile, e tale da consentire agli Uffici interessati di operare in conseguenza degli atti giudiziari di condanna in maniera appropriata e tempestiva, evitando il sorgere di ulteriori spese ad aggravio costi a carico dei Bilanci degli Enti. In quasi tutte le tipologie di Enti si rende necessaria la costituzione di una Banca Dati relativi ai Sinistri (stradali e non); il sinistro inteso come formale richiesta di risarcimento danni, l’istanza di mediazione ex D.Lgs 28/2010 o il ricevimento di atti giudiziari (ad esempio ricorso per ATP, atto di citazione in giudizio, chiamata in causa). Il sinistro deve essere unicamente legato ad una sola richiesta e ad un unico danneggiato e le caratteristiche possono essere molteplici, rientrando in una casistica piuttosto ampia.
Ci spostiamo ora verso un’altra specificità tipica delle avvocature degli enti pubblici, ossia la gestione dei pareri legali, in primis per ciò che riguarda l’accessibilità: partendo dal presupposto che le consulenze che un’amministrazione può chiedere al proprio legale di fiducia possono essere delle più svariate tipologie, ci troviamo su una sottile linea che sta tra principio di trasparenza della PA e diritto di difesa. È per questo quindi che il tema dell’accesso diventa preponderante, inteso tuttavia – alla luce della legge 241/1990 – come diritto a conoscere documenti innestati in procedimenti volti all’adozione di provvedimenti che possano incidere sulla sfera giuridica di un soggetto, senza l’idea di un’accessibilità totale. I pareri non fanno eccezione, giacché gli atti redatti dai legali nell’ambito di una consulenza ad un’Amministrazione, sono coperti dal segreto professionale, e non possono pertanto essere divulgati; nello specifico, i pareri legali sono soggetti all’accesso qualora inseriti nel procedimento e successivamente nel provvedimento finale, mentre non lo sono quando riguardino tesi difensive in una fase contenziosa o pre-contenziosa. Nel primo caso, infatti, essendo inserito in una fase endoprocedimentale, il parere diverrà documentazione amministrativa (come chiarito dallo stesso Tar Puglia, con la sentenza 1012/2022).
Il punto 5.2 dell’allegato 4.2 al D.Lgs. 118/2011 ci serve in questa sede per parlare del Fondo rischi, il quale precisa come l’Ente sia tenuto, nell’ottica di un contenzioso in cui abbia una significativa probabilità di soccombenza, ad accantonare le risorse necessarie per il pagamento degli oneri previsti dalla sentenza “stanziando nell’esercizio le relative spese che, a fine esercizio, incrementeranno il risultato di amministrazione che dovrà essere vincolato alla copertura delle eventuali spese derivanti dalla sentenza definitiva. A tal fine si ritiene necessaria la costituzione di un apposito fondo rischi. Nel caso in cui il contenzioso nasca con riferimento ad una obbligazione già sorta, per la quale è stato già assunto l’impegno, si conserva l’impegno e non si effettua l’accantonamento per la parte già impegnata. L’accantonamento riguarda solo il rischio di maggiori spese legate al contenzioso”. Va da sé che, anche in questo caso, ci troviamo davanti ad una necessità degli enti di far fronte molto spesso a cifre considerevoli, che si tratti di piccoli comuni oberati di cause legali relative – ad esempio – a numerosi sinistri stradali, oppure a grandi enti soggetti all’eventualità di spese particolarmente ingenti per contenziosi di grande impatto economico. Bisogna comunque precisare che, su tale accantonamento, anche in virtù dello stato attuale dell’economia del nostro Paese, la Corte dei conti svolge una meticolosa attività di controllo.
La stessa Corte Regionale dell’Emilia-Romagna evidenzia che “il Comune dovrà effettuare la classificazione delle passività potenziali distinguendole tra debiti certi, passività probabili, passività possibili e passività da evento remoto, secondo i seguenti principi:
- il debito certo, che presenta un indice di rischio 100%, è quello che fa seguito ad una sentenza esecutiva, sospesa però momentaneamente ex lege;
- la passività “probabile”, con indice di rischio del 51%, (che impone un ammontare di accantonamento che sia pari almeno a tale percentuale), è quella nel cui alveo includere sia i casi di provvedimenti giurisdizionali non esecutivi, sia i giudizi non ancora esitati in decisione, per cui l’avvocato abbia espresso un giudizio di soccombenza di grande rilevanza;
- la passività “possibile” che, in base al documento OIC n. 31 nonché dello IAS 37, è quella in relazione alla quale il fatto che l’evento si verifichi è inferiore al probabile e, quindi, il range oscilla tra un massimo del 49% e un minimo determinato in relazione alla soglia del successivo criterio di classificazione;
- la passività da evento “remoto”, la cui probabilità è stimata inferiore al 10%, con accantonamento previsto pari a zero”.
Anche gli strumenti alternativi di risoluzione delle controversie hanno subito delle importanti modifiche nell’ottica della PA; difatti, la Riforma Cartabia ha rafforzato l’effettività della Mediazione civile e della Negoziazione assistita. In particolare, è stato chiarito che la conclusione di accordi conciliativi da parte dei funzionari pubblici non integra di per sé responsabilità erariale, salvo i casi di dolo o colpa grave, riducendo così il tradizionale atteggiamento difensivo dell’amministrazione. La riforma ha inoltre imposto una partecipazione effettiva della PA ai procedimenti di mediazione, richiedendo la presenza di soggetti muniti di adeguati poteri decisionali, e ha previsto conseguenze processuali sfavorevoli in caso di rifiuto ingiustificato di proposte conciliative. Nel complesso, l’intervento normativo mira a favorire una gestione più efficiente e collaborativa del contenzioso pubblico, incentivando il ricorso a soluzioni stragiudiziali e contribuendo alla deflazione del carico giudiziario.
Per concludere, entriamo ora nel campo di performance e statistiche prima, e delle interazioni con altri uffici poi. Per il primo tema, prendiamo a riferimento il sistema di valutazione delle performance dell’Avvocatura dello Stato: su una base normativa, ai sensi del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, la Relazione viene redatta a conclusione del ciclo di gestione della performance, e ha la funzione di evidenziare a consuntivo i risultati organizzativi raggiunti dall’Avvocatura dello Stato nel corso dell’anno di riferimento. Il suo scopo è quello di verificare che gli obiettivi fissati nella direttiva annuale, nonché nella fase programmatoria, siano raggiunti, nonché di rappresentarlo a tutti gli stakeholder, ossia i soggetti – interni ed esterni – con cui l’Amministrazione è entrata in contatto, e che possono influenzare (o essere influenzati) dal raggiungimento degli obiettivi prefissati. Rilevante poi la figura dello “stakeholder chiave”, la cui azione nell’ottica di decisioni in ambito di spesa, investimento, collaborazione e regolazione, influenza il raggiungimento degli obiettivi della struttura. Sappiamo che la Relazione sulla performance viene redatta dall’organo politico-amministrativo dell’Ente, che in questo caso è dato dall’Avvocato Generale dello Stato, ovviamente con la collaborazione dei vertici dell’Istituto e dell’Ufficio I- Affari Generali. Da non sottovalutare l’importanza del contesto esterno, al fine di capire quali sono i soggetti con cui l’Amministrazione è entrata in contatto, e che possono influenzare (o essere influenzati) dal raggiungimento degli obiettivi prefissati. Per ciò che concerne invece le interazioni con altri uffici, con la digitalizzazione della Giustizia anche gli Uffici Notifiche si sono innovati; infatti le notifiche telematiche presso gli Uffici Notificazioni, Esecuzioni e Protesti (UNEP) rappresentano una significativa evoluzione nel processo civile, introducendo una maggiore efficienza e digitalizzazione nelle procedure. Il nostro discorso nasce dalle notifiche telematiche UNEP, intendendo con esse un sistema che consente agli avvocati di depositare telematicamente le richieste di notifica e pignoramento, eliminando la necessità di presentare fisicamente la documentazione. Questo processo digitalizzato semplifica notevolmente le procedure, velocizza i tempi e riduce l’impatto ambientale: in breve, avremo maggior efficienza, e quindi riduzione dei tempi di attesa e semplificazione delle procedure; eliminazione della burocrazia cartacea e maggiore tracciabilità delle pratiche, dovuta ad un’elevata digitalizzazione; possibilità di effettuare le operazioni da remoto, 24 ore su 24, 7 giorni su 7, e ovviamente una maggior trasparenza, intesa come controllo sullo stato delle pratiche e possibilità di consultare online i documenti depositati. Il processo di notifica telematica avviene attraverso specifici applicativi informatici, che consentono agli avvocati di:
- Compilare e trasmettere le richieste: Gli atti vengono redatti in formato digitale e inviati telematicamente all’UNEP competente.
- Verificare lo stato delle pratiche: È possibile monitorare l’avanzamento delle richieste e consultare i documenti depositati.
- Ricevere le comunicazioni: L’UNEP invia le comunicazioni relative all’esito delle pratiche direttamente alla PEC dell’avvocato.
Per poter effettuare correttamente la notifica, è necessario rispettare alcuni requisiti tecnici specifici:
- Posta Elettronica Certificata (PEC): È lo strumento indispensabile per lo scambio di comunicazioni con valore legale. Sia il mittente (generalmente un avvocato) che l’UNEP devono essere dotati di un indirizzo PEC attivo e funzionante.
- Software di Gestione Documentale: È necessario un software in grado di creare e gestire i documenti informatici nel formato richiesto, solitamente PDF/A. Questo software deve permettere di compilare i modelli di richiesta di notifica previsti e di allegare i documenti necessari.
- Connessione Internet: È indispensabile una connessione stabile e veloce per l’invio e la ricezione dei documenti.
- Firma Digitale: In alcuni casi, potrebbe essere richiesta la firma digitale per autenticare i documenti inviati.
Requisiti Specifici per i Documenti
- Formato: I documenti devono essere convertiti in formato PDF/A, un formato standard per la conservazione a lungo termine dei documenti elettronici.
- Contenuto: I documenti devono contenere tutte le informazioni richieste dalla normativa vigente, come ad esempio:
○ Dati identificativi delle parti coinvolte
○ Descrizione dell’atto da notificare
○ Indirizzo PEC del destinatario
○ Eventuali allegati
- Struttura: I documenti devono rispettare la struttura prevista dai modelli di richiesta di notifica forniti dall’UNEP.
Requisiti per il Software di Gestione del Processo Civile Telematico (PCT)
- Compatibilità: Il software utilizzato deve essere compatibile con il sistema informatico dell’UNEP e con i protocolli di comunicazione previsti.
- Funzionalità: Deve permettere di:
○ Creare e gestire le richieste di notifica
○ Verificare la correttezza dei dati inseriti
○ Inviare i documenti all’UNEP in modo sicuro
○ Ricevere le ricevute di consegna
- Aggiornamenti: Il software deve essere costantemente aggiornato per adeguarsi alle eventuali modifiche normative o tecniche.
Come possiamo intuire dal grafico di cui sopra, occorre distinguere tra due fasi, ossia quella di misurazione, orientata a quantificare i risultati raggiunti dall’Amministrazione nel suo complesso, i contributi delle articolazioni organizzative e dei gruppi (performance organizzativa) e i contributi individuali (performance individuali), e quella di valutazione, volta alla formulazione di un giudizio complessivo sulla performance in base al livello misurato di raggiungimento degli obiettivi rispetto ai target prefissati, considerando i fattori (interni ed esterni) che possono aver influito positivamente o negativamente sul grado di raggiungimento degli obiettivi medesimi, anche al fine di apprendere per un miglioramento nel ciclo successivo; la performance organizzativa è data quindi dall’insieme dei risultati attesi dalle attività dell’amministrazione – rappresentati in termini quantitativi con indicatori e target – relativi ai servizi erogati ed ai prodotti realizzati, nonché alle funzioni di amministrazione a supporto della missione istituzionale, tenendo conto dello stato delle risorse a disposizione e avendo come riferimento. Inoltre, può essere riferita a diverse unità di analisi: l’amministrazione nel suo complesso, le singole strutture organizzative dell’amministrazione e i progetti, secondo le indicazioni contenute nelle “Linee guida per i sistemi di misurazione e valutazione della performance”, emanate dal Dipartimento della Funzione Pubblica nel 2017.
